Informativo STF 552 (22 a 26/06/2009)
O Tribunal iniciou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Partido Democratas – DEM contra os artigos 1º, II, e 3º, da Lei 11.648/2008, bem como dos artigos 589, II, b e seus §§ 1º e 2º e 593 da CLT, na redação dada pela referida lei, a qual dispõe sobre o reconhecimento formal das centrais sindicais para os fins que especifica, e dá outras providências. O Min. Joaquim Barbosa, relator, julgou o pedido parcialmente procedente, no que foi acompanhado pelos Ministros Ricardo Lewandowski e Cezar Peluso. Analisou, de início, a apontada ofensa à estrutura constitucional de representação das relações de trabalho (CF, art. 8º, III) pelos artigos 1º, caput, II, e 3º, §§ 1º e 2º, da lei impugnada, asseverando que a definição do papel que a Constituição reserva às entidades de representação dos trabalhadores seria imprescindível à exata compreensão da capacidade das centrais sindicais para serem sujeitos ativos de tributos. No ponto, ressaltou que o direito à associação civil seria instrumento essencial à garantia da plena eficácia dos princípios democráticos e humanísticos que inspiram a Constituição Federal, e que o direito à livre manifestação do pensamento estaria a ele ligado intimamente, haja vista que a efetividade da defesa institucional de ambos os pontos de vista públicos e privados, principalmente os mais controversos, seria, sem dúvida, melhorada pela associação em grupos. Observou que a representação de interesses coletivos no âmbito das relações do trabalho, por sua vez, atenderia a vicissitudes específicas e que o interesse público subjacente justificaria rigor e proteção adaptados, a fim de garantir a efetividade da manifestação de vontade dos trabalhadores, sendo imanente ao modelo de representação adotado pela CF/88, por exemplo, a presença dos sindicatos na defesa de interesses coletivos ou individuais de categoria de trabalhadores (CF, art. 8º, III).
Em seguida, afirmou que a Constituição, apesar de assegurar a autonomia sindical, teria fixado forma peculiar de unicidade e de monopólio de representação de categoria (CF, art. 8º, I e II), e que, sendo o monismo sindical incompatível com organização que abrangesse diversos órgãos de cúpula, as centrais sindicais não teriam sido contempladas no sistema de representação sindical dos trabalhadores pelo texto constitucional. Aduziu que a formação espontânea das centrais sindicais na sociedade haveria de ser interpretada à luz da aparente rigidez da estrutura sindical ponderada pela liberdade de associação e que, se preservada a autonomia e a competência da entidade sindical, a presença da central sindical em negociações de interesse das categorias profissionais não transgrediria o disposto no art. 8º da CF. Explicou que, apesar de essa central não poder substituir quaisquer entidades de base ou de grau superior na representação sindical dos interesses dos trabalhadores, a Constituição não vedaria que, como entidades civis, participassem, de forma auxiliar, nos processos de composição das expectativas de trabalhadores e empregadores. Assim, o relator interpretou o caput do art. 1º e o respectivo inciso II, bem como o art. 3º da Lei 11.648/2008, de modo a fixar que a representação geral dos trabalhadores e a participação nas negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam em discussão assuntos de interesse geral dos trabalhadores, não prejudicam a competência outorgada pela Constituição às entidades sindicais de base ou de grau superior, ou seja, os sindicatos, as federações e as confederações. Assim, as entidades sindicais não poderiam ser substituídas pelas centrais sindicais.
No que se refere aos artigos 589, caput e II, b, §§ 1º e 2º e 593 da CLT, o relator registrou, primeiro, que o chamado “imposto sindical” seria um tributo da espécie contribuição social de interesse de categoria profissional ou econômica (CF, art. 149), tratando-se, com mais rigor, da contribuição anual compulsória que, juntamente com a contribuição estatutária (CLT, art. 548, b) e da contribuição confederativa (CF, art. 8º, IV), representaria uma das fontes de custeio das entidades que compõem o sistema sindical. Ao salientar que a submissão da contribuição à legalidade e ao monopólio estatal funcionaria como garantia fundamental do contribuinte, haja vista que nela se manifestaria a reserva de representação popular para autorização de receitas e dispêndios, não havendo, por isso, como dissociar a tributação da soberania estatal, concluiu que, em nosso sistema, as entidades particulares não poderiam instituir tributos nem seriam titulares de qualquer espécie de direito adquirido ao domínio de recursos públicos. Dessa forma, somente os entes federados seriam dotados de competência tributária. Assinalou que as entidades privadas e paraestatais, entretanto, poderiam ser sujeitos ativos das relações jurídicas tributárias, ou seja, titulares do crédito tributário, e que, sempre que o sujeito ativo não fosse ente tributante competente para instituir o tributo, dar-se-ia o fenômeno da parafiscalidade, a qual pressuporia estreita ligação entre a forma de organização da entidade privada ou paraestatal e a finalidade pública perseguida (atividade desempenhada), fundamentando a destinação de recursos públicos. Constatou que a contribuição anual compulsória (“imposto sindical”) teria sido instituída para auxiliar o custeio das entidades que compõem o sistema de representação sindical, em razão de ter por amparo o interesse das categorias profissionais e econômicas na manutenção da estrutura que permite sua representação eficiente no campo das relações do trabalho. Frisou que essa representação seria qualificada, não se referindo à defesa ampla dos interesses do trabalhador, mas sim à representação normativa obrigatória (CF, art. 8º, III e VI).
Tendo em conta que as centrais sindicais não fazem parte da estrutura sindical, não podendo substituir as entidades sindicais nas hipóteses em que a Constituição ou a lei obrigam ou permitem o envolvimento de tais entes na proteção dos interesses dos trabalhadores, considerou não existir forte nexo de pertinência entre as atividades desenvolvidas pelas centrais e o papel que apenas poderia ser desempenhado pelos sindicatos, federações ou confederações nas negociações trabalhistas, assentando pela impossibilidade de as centrais sindicais serem sujeitos ativos ou destinatários da receita arrecadada com tributo destinado a custear atividades nas quais as entidades sindicais não poderiam ser substituídas. Registrou, ainda, não se estar a debater a possibilidade de as centrais sindicais poderem, ou não, ser sujeitos ativos ou destinatárias de produto arrecadado com tributos, mas de poderem ser sujeitos ativos ou destinatárias de arrecadação de tributo destinado especificamente a custear entidades pertencentes ao sistema sindical. Com base nisso, o relator declarou a inconstitucionalidade das modificações efetuadas pela Lei 11.648/2008 nos artigos 589 e 591 da CLT, da expressão “ou central sindical”, contida no § 3º e do § 4º do art. 590, bem como da expressão “e às centrais sindicais”, constante do caput do art. 593 e de seu parágrafo único.
Em divergência, o Min. Marco Aurélio julgou improcedente o pleito. Salientou, inicialmente, que a Constituição não teria consagrado o princípio da unicidade sindical, tendo em conta o disposto no inciso II do seu art. 8º, no qual estaria o princípio norteador da pirâmide sindical que abrangeria os sindicatos, as federações e as confederações. Asseverou, também, não haver dúvida quanto a não estarem incluídas nessa pirâmide as centrais sindicais. Ponderou, por outro lado, que o art. 8º versaria não só o sistema sindical, mas também o associativo, dado que, no caput desse artigo, far-se-ia referência tanto à associação sindical quanto profissional. Observou, contudo, não se estar, na presente ação, discutindo sobre a inserção, pelo legislador ordinário, de entidade no sistema sindical. Reportou-se à questão da representação, em si, das centrais sindicais, e julgou que ela seria efetiva. Após registrar ser garantia do rol principal da Constituição a liberdade de associação, disse que, procedendo-se à interpretação sistemática de preceitos da Carta, verificar-se-ia não ter o constituinte vinculado a participação de trabalhadores e empregadores em colegiados de órgãos públicos, a integração, em si, quer como sindicalizados, quer como associados de sindicatos, a sindicatos. Considerou que o art. 10 da CF deveria ser visto com generosidade para alcançar-se o objetivo visado, qual seja, o de se ter, nesses órgãos públicos, a participação de trabalhadores e empregadores, não necessariamente por intermédio de entidade sindical, mas de diversas formas, desde que essa participação fosse efetiva. Quanto ao denominado imposto sindical, reputou não se impressionar com a nomenclatura do tributo, a qual não direcionaria a que o arrecadado ficasse no âmbito das entidades sindicais, e que, verificada a lei, ver-se-ia que ela repetiria uma destinação dos valores arrecadados, considerada a conta especial: emprego e salário. Assim, ter-se-ia uma opção normativa política, que não conflitaria com a Constituição Federal, destinando parte da arrecadação. Reafirmou, por fim, não se estar a discutir a inserção, no sistema sindical, por lei ordinária, das centrais sindicais, mas ter-se-ia em conta a cláusula abrangente do art. 10 da CF quanto à representação de trabalhadores e empregadores nos órgãos públicos e uma opção política, legislativa, dos nossos representantes quanto à distribuição do valor arrecadado, o qual não estaria jungido, em si, ao sistema sindical. Após o voto da Min. Cármen Lúcia, que acompanhava a divergência, pediu vista dos autos o Min. Eros Grau.
ADI 4067/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 24.6.2009. (ADI-4067)
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